21 Июн В Ы С Н О В О К на проект Закона Украины «Об стоматологическую деятельность» (рег. № 4736 от 31.05.2016 г.)
В законопроекте в соответствии с преамбулой к нему определяются «понятие, виды, формы оказания и механизмы правового регулирования стоматологической деятельности в Украине, система, гарантии и основы профессионального самоуправления в стоматологии».
Законопроект имеет ряд принципиальных новелл, в которых предполагается установить, что:
— «единственным документом, который предоставляет право стоматологу осуществлять на территории Украины профессиональную стоматологическую деятельность является Сертификат о праве на осуществление стоматологической деятельности»;
— «Палата Стоматологов Украины (далее Палата) — это единственный орган профессионального самоуправления стоматологов в Украине. Палата создается на неопределенный срок и не может быть реорганизована»;
— «Палата осуществляет сертификацию лиц, которые намерены заниматься стоматологической деятельностью, лицензирование хозяйственной деятельности в области стоматологии, делегирует своих представителей в состав конкурсных комиссий по замещению руководящих должностей в системе здравоохранения»;
— «органы государственной власти и местного самоуправления обязаны согласовывать с профессиональным самоуправлением стоматологов Украины проекты регуляторных актов, протоколов оказания стоматологической помощи, стоматологической образования и всех других документов, касающихся вопросов организации и профессиональной деятельности стоматологов в Украине»;
— «требования к профессиональных качеств, знаний и навыков стоматолога, порядок, требования и условия получения последипломного образования и непрерывного образования определяются профессиональным самоуправлением стоматологов Украины»;
— «каждый стоматолог обязан уплачивать профессиональный сбор с целью финансового обеспечения профессионального самоуправления стоматологов»;
— «уполномочено в сфере здравоохранения министерство обязуется создать надлежащие организационные условия для проведения учредительной Конференции стоматологов Украины, выделить в пользование помещение Палаты для осуществления ее деятельности в регионах».
По результатам рассмотрения законопроекта Главное научно-экспертное управление считает целесообразным высказать относительно его содержания следующее.
- Замечания вызывает терминологический аппарат законопроекта. В частности, в нем разъясняется значение общеизвестных терминов, а также терминов, которые не наполнены юридическим содержанием (например: «стоматология» (ч. 1 ст. 1); «стоматолог» (ч. 1 ст. 5).
Несколько искусственным выглядит предложение определить в законе об стоматологическую деятельность термин «пациент», поскольку соответствующее определение уже содержится в Основах законодательства Украины об охране здоровья (абз. 9 ч. 1 ст. 3 Основ).
При этом немало определений содержатся в других статьях проекта Закона, хотя при наличии специальной статьи, посвященной определению терминов общего характера, устанавливающие принципы правового регулирования и правила, все сроки должны быть сконцентрированы в одной из первых статей законопроекта (например: определение терминов «стоматология», «стоматологическая помощь», «стоматологическая услуга», «пациент» размещены в ст. 1; терминов «стоматолог», «сертификат о праве на занятие стоматологической деятельностью» — в ст. 5, термина «сертификация» — в ч. 2 ст. 7, термина «профессиональный сбор» — в ч. 1 ст. 20).
В законопроекте наблюдаются случаи использования некорректной с точки зрения законодательной техники и терминологии (например: «уполномочено Министерство в сфере образования» (п. 2 ч. 1 ст. 3); «всесторонний анализ», «содействие динамичному развитию стоматологического образования» (ч. 6 ст.6); «уполномоченное в сфере охраны здоровья министерство» (ч. 1 ст. 3; ч. 5 ст. 7); «сведения о себе» (ч. 3 ст. 8); «специальное законодательство для стоматологов» (ст. 12); «стоматологи регионов», «региональные органы здравоохранения» (п. 15, п. 16 ч. 1 ст. 18); «руководящие должности в системе здравоохранения» (п. 18 ч. 1 ст. 18); «руководитель … министерства» (ч. 1 ст. 19); «соответствующие рекомендации» (п. 19 ч. 1 ст. 19); «в случае необходимости» (например, ч. 5 ст. 28); «органы в сфере здравоохранения» (п. 9 разд. VI «Заключительные и переходные положения»).
Отдельные термины и формулировки законопроекта характеризуется юридической неопределенностью (например: «организационная поддержка стоматологов» (п. 20 ч. 1 ст. 18); «целевые выплаты из государственного или местных бюджетов» (ч. 1 ст. 34).
- Анализ законопроекта свидетельствует о наделении органов профессионального самоуправления стоматологов рядом несвойственных им полномочий.
2.1. Речь идет, в частности, о: определение условий получения последипломного образования (ч. 5 ст. 6); определение условий допуска к специализированных видов стоматологической деятельности (ч. 4 ст. 7); определение перечня специальностей медицинской стоматологической образования (ч. 1 ст. 13); осуществление сертификации лиц, которые намерены заниматься стоматологической деятельностью (пп. 1 ч. 1 т. 18); осуществление лицензирования хозяйственной деятельности в области стоматологии (п. 13 ч. 1 ст. 18); «делегирование своих представителей в состав коллегий и других совещательных органов уполномоченного в сфере здравоохранения министерства и региональных органов здравоохранения, Национальной академии медицинских наук Украины, структурных подразделений по вопросам здравоохранения центральных органов исполнительной власти и ведомств, в подчинении которых находятся учреждения здравоохранения, других органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам охраны здоровья» (п. 15 ч. 1 ст. 18); «делегирование своих представителей в состав аккредитационных комиссий и комитетов конкурсных торгов уполномоченного в сфере здравоохранения министерства и региональных органов здравоохранения, структурных подразделений по вопросам здравоохранения центральных органов исполнительной власти и ведомств, в подчинении которых находятся учреждения здравоохранения, других органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам охраны здоровья» (п. 16 ч. 1 ст. 18); «делегирование своих представителей в состав конкурсных комиссий по замещению руководящих должностей в системе здравоохранения» (п. 18 ч. 1 ст. 18); привлечения стоматологов к дисциплинарной ответственности (ст. 44), рассмотрение жалоб стоматологов на решение о наложении на них дисциплинарных взысканий (ст. 45).
Указанное выше выглядит как вмешательство в компетенцию соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и не согласуется с природой профессионального самоуправления, что означает коллективное решение врачами-стоматологами вопросам внутренней деятельности.
Следует также обратить внимание на то, что из содержания цитированного выше положения п. 15 ч. 1 ст. 18 проекта следует обязанность министерств, других центральных органов исполнительной власти образовывать в их составе соответствующие консультативно-совещательные органы, что не согласуется с требованиями Закона Украины «О центральных органах исполнительной власти», согласно которому вопрос о создании и ликвидации совещательных, консультативных и других вспомогательных органов является правом центральных органов исполнительной власти (статьи 14, 22 указанного действующего Закона).
Так же выходит за пределы профессионального самоуправления «разработка и определение стандартов и нормативов стоматологической деятельности» (п. 3 ч. 1 ст. 18). При этом обращаем внимание на то, что согласно ст. 141 Основ законодательства Украины о здравоохранении систему стандартов в сфере здравоохранения составляют государственные социальные нормативы и отраслевые стандарты (ч. 1 ст. 141 Основ). Согласно ч. 2 ст. 141 Основ законодательства Украины о здравоохранении государственные социальные нормативы в сфере здравоохранения устанавливаются согласно Закону Украины «О государственные социальные стандарты и государственные социальные гарантии». Положениям ст. 5 указанного Закона предусмотрено, что государственные социальные нормативы формируются, устанавливаются и утверждаются в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины с участием и согласованием с другими сторонами социального партнерства, если иное не предусмотрено Конституцией Украины и законами Украины. Что же касается отраслевых стандартов в сфере здравоохранения, то в соответствии с ч. 4 и ч. 5 ст. 141 указанных выше Основ они разрабатываются и утверждаются центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной политики в сфере здравоохранения.
2.2. Согласно п. 10 ч. 1 ст. 18 законопроекта «Палата Стоматологов Украины вносит в органы государственной власти предложения относительно осуществления регуляторной деятельности в сфере стоматологии». Предлагаемая норма не согласуется с положением абз. 2 ч. 1 ст. 6 Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», согласно которому право подавать в регуляторные органы предложения о необходимости подготовки проектов регуляторных актов, а также о необходимости их пересмотра принадлежит «гражданам, субъектам хозяйствования, их объединениям и научным учреждениям, а также консультативно-совещательным органам, созданным при органах государственной власти и органах местного самоуправления, представляющих интересы граждан».
2.3. Относительно предложения, согласно которой «Палата стоматологов Украины осуществляет допуск лиц, прошедших стоматологическую подготовку в учебных заведениях иностранных государств, в стоматологической деятельности на территории Украины» (п. 12 ч. 1 ст. 18), считаем целесообразным обратить внимание на то, что согласно ч. 3 ст. 74 Основ законодательства Украины о здравоохранении «лица, которые прошли медицинскую или фармацевтическую подготовку в учебных заведениях иностранных стран, допускаются к профессиональной деятельности после проверки их квалификации в порядке, установленном центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование государственной политики в сфере здравоохранения, если иное не предусмотрено законодательством или международными договорами, в которых принимает участие Украина».
Согласно п. 3 Порядка предоставления права на профессиональную деятельность в Украине лицам, которые прошли медицинскую или фармацевтическую подготовку в учебных заведениях иностранных стран, который утвержден приказом Министерства здравоохранения Украины в редакции от 27.06.2006 г. № 410, решение о предоставлении права на профессиональную деятельность в Украине врачам, которые прошли медицинскую или фармацевтическую подготовку в учебных заведениях иностранных стран, принимается Министерством здравоохранения Украины.
2.4. Замечания вызывают основные задачи профессионального самоуправления стоматологов. В частности, отдельные из них по содержанию указывают на основные направления или методы осуществления соответствующей деятельности (например, «ведение Единого реестра стоматологов Украины» (п. 5 ч. 1 ст. 16), а некоторые из задач, по мнению Главного управления, вряд ли относятся к компетенции профессионального самоуправления стоматологов (например, «обеспечение прав человека в сфере здравоохранения» (п. 8 ч. 1 ст. 16).
В законопроекте прослеживается монополизация Палатой стоматологов Украины представительской и других функций (например, «Палата стоматологов стоматологов Украины представляет Украину в международных отношениях» (п. 11 ч. 1 ст. 18).
2.5. Законопроект содержит положения, которые недостаточно согласованы с действующими законами Украины. Это касается, прежде всего, предложений, по содержанию которых предполагается обязательное членство всех стоматологов в органах профессионального самоуправления стоматологов Украины (например, ч. 2 ст. 27), что противоречит Конституции Украины, Закона Украины «Об общественных объединениях», согласно которым никто не может быть принужден к вступлению в любое объединение граждан (ч. 4 ст. 36 Конституции Украины, ч. 1 ст. 5 Закона Украины «Об общественных объединениях»).
Логически непоследовательной и теоретически уязвимой является предложение, согласно которому каждый стоматолог обязан уплачивать общеобязательный профессиональный платеж с целью финансового обеспечения профессионального самоуправления стоматологов» (ч. 1, ч. 2 ст. 20).
Во-первых, вопрос об уплате членских взносов участниками общественных организаций, разновидностью которых является «профессиональный сбор стоматологов», является частью внутренней организационной деятельности общественных организаций, которые по своей природе являются неправительственными общественными организациями. Во-вторых, указанное требование должно распространяться только на участников соответствующей общественной организации, а не на всех стоматологов, как это предложено в законопроекте.
- Согласно законопроекту «единственным документом, который предоставляет право стоматологу осуществлять на территории Украины профессиональную стоматологическую деятельность является Сертификат о праве на осуществление стоматологической деятельности» (ч. 1 ст. 7), «оказание стоматологической помощи в Украине разрешается исключительно субъектам, которые получили Сертификат о праве на осуществление стоматологической деятельности» (ч. 1 ст. 30).
По содержанию предложенных норм можно сделать вывод, что к осуществлению стоматологической деятельностью допускаются лишь лица, которые оформили указанный выше сертификат, что не согласуется с ч. 1 ст. 74 Основ законодательства Украины о здравоохранении, согласно которой медицинской деятельностью могут заниматься лица, имеющие соответствующее специальное образование и отвечают единственным квалификационным требованиям.
В законопроекте предполагается установить, что «условия и порядок лицензирования стоматологической деятельности определяются специальным подзаконным актом, который утверждается совместно уполномоченным в сфере здравоохранения министерством и органом профессионального самоуправления стоматологов Украины» (ч. 5 ст. 7). Указанное не согласуется с требованиями Закона Украины «О лицензировании видов хозяйственной деятельности», согласно которым лицензионные условия разрабатываются органом лицензирования, что является центральным органом исполнительной власти, согласовываются специально уполномоченным органом по вопросам лицензирования и утверждаются Кабинетом Министров Украины (ч. 2 ст. 9 Закона).
- Недостаточно обоснованным выглядит предложение установить обязательное страхование гражданско-правовой ответственности стоматолога (ст. 33). При этом следует обратить внимание на то, что согласно ч. 2 ст. 5 Закона Украины «О страховании» «обязательные виды страхования, которые внедряются законами Украины, должны быть включены в этот Закон. Запрещается осуществление обязательных видов страхования, что не предусмотрены этим Законом». Зато заключительными положениями законопроекта не предусмотрены необходимые изменения в Закон Украины «О страховании».
Также открытым в законопроекте является вопрос о том, кем устанавливается порядок и правила указанного страхования, формы типового договора, размеры страховых сумм и максимальные размеры страховых тарифов или методику актуарных расчетов.
- Концепция законопроекта предусматривает урегулирование вопросов относительно привлечения стоматологов к дисциплинарной ответственности. В законопроекте, в частности, определяются общие условия дисциплинарной ответственности стоматологов, виды дисциплинарных взысканий, основания и порядок их наложения (ст. 36, 37, 38, 39, 40 и тому подобное). Однако вопрос о дисциплинарной ответственности работников достаточно полно урегулированные действующим законодательством о труде, в связи с чем возникает определенное сомнение целесообразность их решения в этом законопроекте.
При этом следует обратить внимание на то, что предусмотренные в разделе V «Дисциплинарная ответственность стоматологов» положения законопроекта во многом не согласуются с действующими законами Украины, что может привести к возникновению правовых коллизий между ними. К примеру, согласно ч. 1 ст. 148 Кодекса законов о труде Украины «дисциплинарное взыскание применяется … непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, … дисциплинарное взыскание не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка». Между тем, в законопроекте предполагается установить, что стоматолог может быть привлечен к дисциплинарной ответственности в течение года со дня совершения дисциплинарного проступка» (ч. 7 ст. 36).
Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 законопроекта «дисциплинарным проступком стоматолога является разглашение врачебной тайны», тогда как согласно Уголовного кодекса Украины незаконное разглашение врачебной тайны является преступлением, за которое предусмотрена уголовная ответственность (ст. 145 УК Украины).
- Законопроект перегружен второстепенными с точки зрения его цели положениями, необязательными для детального регулирования на законодательном уровне. Например: в ч. 4 ст. 6 описывается цель образования стоматолога («образование и самообразование стоматолога имеет целью поддержание и развитие профессионального уровня стоматолога, изучение им новых методик и техник оказания стоматологической помощи, ознакомление и практическое внедрение новейших способов, методов и средств, освоение современного оборудования и техники для оказания стоматологической помощи»); в ч. 6 ст. 6 указывается, что «орган профессионального самоуправления стоматологов Украины … сотрудничает с объединениями студентов стоматологических факультетов, преподавателей и сотрудников университетских клиник, другими профильными учебными и научными учреждениями»; в ст. 30 описываются виды стоматологической помощи («мониторинг факторов риска стоматологических заболеваний и распространение информации о методах и средствах профилактики заболеваний полости рта среди пациентов; профилактика возникновения заболеваний полости рта и обучение индивидуальной гигиены полости рта различных возрастных категорий граждан; контроль за распространением заболеваний полости рта; стоматологическая помощь с целью восстановления здоровья полости рта»); виды стоматологической помощи, которая предоставляется с целью восстановления здоровья полости рта («общая стоматология; детская стоматология; терапевтическая стоматология; эндодонтия; пародонтология; ортопедическая стоматология; ортодонтия; хирургическая стоматология; эстетическая стоматология; другие специализированные виды стоматологической помощи»); в ч. 2 ст. 35 констатируется, что «Палата стоматологов может вводить новейшие информационные и инновационные технологии в сферах делопроизводства, документооборота, учета, отчетности, механизмов оплаты и других».
Уместность нормирование подобного содержания вопросов на уровне закона является сомнительной.
Относительно положения п. 11 ч. 1 ст. 10 законопроекта, в котором говорится, что «стоматолог обязан выполнять иные, предусмотренные Конституцией Украины … другим актами законодательства … обязательства», обращаем внимание на отсутствие в Конституции положений соответствующего содержания. Также следует указать на то, что требования законодательства являются обязательными к выполнению, в связи чем нет необходимости в установлении этого факта на законодательном уровне.
Также является лишним в. 32 «Врачебная тайна в стоматологической деятельности» законопроекта. Ведь вопрос врачебной тайны охватывается ст. 40 Основ законодательства Украины об охране здоровья и воспроизводить ее содержание в этом законопроекте нет необходимости.
Вызывает возражения попытка нормировать отношения в области обучения и профессиональной подготовки стоматологов (например: ч. 2 ст. 6; ч. 5 ст. 6; ч. 1 ст. 13; п. 4 ч. 1 ст. 18), поскольку указанные вопросы, с одной стороны, не относятся к предмету данного законопроекта, а с другой регулируются законодательством об образовании.
В общем немало общественных отношений, которые предлагается урегулировать этим законопроектом, не относятся к предмету законодательного регулирования.
- Положением проекта Закона присущи и другие недостатки технико-юридического характера.
7.1. В законопроекте наблюдаются предписания индивидуального характера (например: «уполномочено в сфере здравоохранения министерство в рамках этого Закона осуществляет следующую регуляторную деятельность: ликвидирует институт главных специалистов в области стоматологии» (п. 5 ч. 2 ст. 3). Такого рода положения свойственны для индивидуальных актов применения норм права. К тому же, Конституция Украины не наделяет Верховную Раду Украины полномочиями относительно предоставления тех или иных поручений центральным органам исполнительной власти. Это следует из содержания части второй статьи 113 Конституции Украины, согласно которой Верховной Раде Украины подотчетен и подконтролен Кабинет Министров Украины и в пределах, предусмотренных статьями 85, 87 Основного Закона.
7.2. Законопроект содержит дублирование. Например: о том, что орган профессионального самоуправления стоматологов Украины утверждает Порядок выдачи сертификата, приостановления его действия и возобновлении идет речь в ч. 3 ст. 5 и ч. 3 ст. 7; об обязательности сертификации стоматологов отмечается в ч. 1 ст. и ч. 1 ст. 30; о том, что единственным документом, который предоставляет право осуществлять стоматологическую деятельность, говорится в ч. 3 ст. 5 и ч. 1 ст. 7.
7.3. Названия некоторых статей законопроекта выглядят логически незавершенными (например: «статья 5. Стоматолог»; «статья 21. Органы Палаты»; «статья 23. Совет Палаты»; «статья 24. Председатель Палаты»).
7.4. Юридически некорректны сформулированы в разделе VI «Заключительные и переходные положения» законопроекта поручения Верховной Рады Украины, которые даются:
1) Министерству здравоохранения Украины:
— «создать Координационный совет по вопросам введения профессионального самоуправления в стоматологии» (п. 2 разд. VI);
— «создать надлежащие организационные условия для проведения учредительной Конференции стоматологов Украины, выделить в пользование помещение Палаты для осуществления ее деятельности в регионах» (п. 5 разд. VI);
— «опубликовать объявление о проведении учредительной Конференции стоматологов Украины в газете «Ваше здоровье» и разместить на своих официальных веб-сайтах» (п. 18 разд. VI);
2) «органам в сфере охраны здоровья АР Крым, департаментам (управлениям) здравоохранения областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций (далее – управление здравоохранения) и всеукраинским профессиональным общественным организациям стоматологов» — составить списки стоматологов регионов и сообщают стоматологов о проведении учредительных съездов и Конференции» (п. 9 разд. VI).
Обращаем внимание, что Конституция Украины, исходя из принципа разделения государственной власти (ст. 6), не наделяет Верховную Раду Украины полномочиями относительно непосредственного предоставления поручений министерствам, другим центральным органам исполнительной власти, общественным организациям.
Обобщающий вывод: по результатам рассмотрения в первом чтении законопроект целесообразно отклонить.
Руководитель Главного управления. Борденюк
Вик.: К. Вербицкий